11 ต.ค.60 ภาพรวมของการให้บริการทางสังคมของไทยในปัจจุบันนั้น ภาครัฐซึ่งมีบทบาทหลักและดำเนินงานหลายด้าน  ส่งผลให้บริการที่ให้ไปส่วนมากเป็นไปในรูปแบบเหมาแข่งและตั้งรับ ขณะที่ภาคเอกชนมีเงินทุน CSR ในการทำโครงการเพื่อสังคมแต่บางครั้งยังขาดความต่อเนื่อง ส่วนภาคประชาสังคมซึ่งทำงานใกล้ชิดกับประชาชนและเข้าใจสภาพที่แท้จริงของปัญหา ก็มักขาดแคลนทุนดำเนินงาน

การให้บริการทางสังคมของไทยจึงยังเป็นลักษณะ “แยกส่วน” บางโครงการไม่ต่อเนื่องจึงไม่เห็นผล ทั้งที่เงินลงทุนเพื่อสังคมมีมากในแต่ละปี “เฉพาะเงินบริจาคของคนไทยมีถึงปีละประมาณ 7 หมื่นล้านบาท” ขณะที่ภาคเอกชนมีงบประมาณทำ CSR ปีละไม่ต่ำกว่า 10,000 ล้านบาท หากนำสองส่วนนี้มารวมกันเราจะมีเงินมหาศาลที่จะสามารถสร้างการเปลี่ยนแปลงได้อย่างเป็นรูปธรรม  ประเทศไทยจึงมีความพร้อมที่จะลงทุนเพื่อสังคม แต่ยังขาดเครื่องมือในการลงทุนที่จะสร้างผลลัพธ์ทางสังคมที่เป็นรูปธรรมและยั่งยืน

“ความร่วมมือที่เน้นผลลัพธ์เพื่อสังคม” (Social Impact Partnership – SIP) คือ ความร่วมมือระหว่างภาคส่วนต่างๆ ในการออกแบบ ดำเนินการ และให้ทุนสนับสนุนโครงการที่เน้นเชิงป้องกัน และให้ความช่วยเหลือแต่แรกเริ่ม เพื่อให้เกิดผลกระทบทางบวกต่อสังคมที่เป็นรูปธรรม “SIP model” หรือที่รู้จักกันในชื่อพันธบัตรเพื่อสังคม (Social impact bond) หรือ Pay for success เกิดขึ้นแล้วใน 19 ประเทศทั่วโลก และกำลังเป็นที่สนใจในประเทศกำลังพัฒนา เช่น โคลัมเบีย โดยมีแนวคิด คือ นักลงทุนลงทุนในโครงการระยะยาวที่มีเป้าหมายชัดเจน

โดยมีองค์กรกลางที่ตั้งขึ้นมาเพื่อบริหารจัดการเงินนี้ไปสู่ผู้ให้บริการทางสังคม รวมทั้งติดตามการดำเนินงานของผู้ให้บริการทางสังคม ซึ่งก็จะมีการประเมินผลเป็นระยะ หากโครงการประสบผลสำเร็จตามเป้าหมาย ผู้จ่ายเงินซึ่งส่วนใหญ่คือภาครัฐซึ่งมีภาระหน้าที่ในการดำเนินโครงการทางสังคมนั้นๆอยู่แล้ว จึงจะจ่ายคืนเงินต้นพร้อมผลตอบแทนให้กับนักลงทุนตามที่ตกลงกันไว้  ภาครัฐก็จะประหยัดงบประมาณได้ โดยจ่ายเงินให้กับโครงการที่ประสบผลสำเร็จเท่านั้น

ตัวอย่าง การนำ SIP Model มาใช้ เช่น อังกฤษ ซึ่งมีปัญหา “ผู้ต้องโทษจำคุกระยะสั้นไม่เกิน 1 ปี มีอัตราการกลับเข้าสู่เรือนจำสูงถึงร้อยละ 60” จึงมีการนำรูปแบบ SIP มาใช้แก้ปัญหาอัตราการกลับเข้าคุกซ้ำของนักโทษระยะสั้น ที่เรือนจำ Peterborough โดยมีนักลงทุน 17 รายซึ่งส่วนใหญ่เป็นองค์กรเพื่อการกุศลร่วมกันระดมทุนได้ 5 ล้านปอนด์ แล้วมี Social Finance เป็นองค์กรกลางที่จัดสรรเงินทุนให้กับผู้ให้บริการทางสังคม 7 องค์กร

องค์กรเหล่านี้รวมตัวกันเรียกว่า One Service จัดบริการช่วยเหลือด้านที่พัก การเงิน ฝึกทักษะและจัดหางาน บริการสุขภาพกายและจิต และให้คำปรึกษาครอบครัวผู้พ้นโทษ โดยมีกลุ่มเป้าหมายเป็นผู้พ้นโทษระยะสั้น 2,000 คน “ระยะเวลาดำเนินการ 5 ปี ผลประเมินพบว่า อัตราการกลับเข้าคุกลดลงถึงร้อยละ 9”  เมื่อเทียบกับกลุ่มผู้ที่ไม่ได้รับบริการ ซึ่งสูงกว่าเป้าหมายของโครงการที่กำหนดไว้ที่ร้อยละ 7.5 กระทรวงยุติธรรมจึงจ่ายคืนเงินต้นและผลตอบแทนอีกร้อยละ 3 ให้กับนักลงทุนตามที่ตกลงกันไว้

สำหรับ ประเทศไทย การศึกษา SIP model เลือกศึกษาบริการทางสังคม 4 ด้านที่มีผลกระทบด้านเศรษฐกิจและสังคม และครอบคลุมกลุ่มเป้าหมายหลากหลาย คือ การพัฒนาการศึกษา การให้บริการส่งเสริมสุขภาพหรือป้องกันโรค การเพิ่มผลิตภาพ SMEs และการฝึกอาชีพหรือส่งเสริมการจ้างงาน โดยบริการทั้ง 4 ด้านมีผู้เกี่ยวข้องทั้งหน่วยงานรัฐและองค์กรภาคสังคมที่มีการดำเนินงานจำนวนมาก ภาคเอกชนหรือนักลงทุนสนใจช่วยเหลือ

เช่น การให้ทุนการศึกษา การบริจาคเงินหรือสิ่งของให้ รพ. การพัฒนา SMEs และการฝึกอาชีพและการจ้างงานเป็นผลประโยชน์โดยตรงของภาคเอกชน SIP Model มีองค์ประกอบ 3 ส่วน คือ 1.ด้านการเงิน จะใช้มากหรือน้อยขึ้นอยู่กับกลุ่มเป้าหมาย นักลงทุนมีหลายรูปแบบ เป็นได้ทั้งบุคคลธรรมดาหรือรูปแบบอื่นๆ การจ่ายผลตอบแทนขึ้นอยู่กับผลลัพธ์ที่กลุ่มเป้าหมาย มักมีการกำหนดเพดานการจ่ายผลตอบแทนไว้ เพื่อให้ผู้ประเมินหรือภาครัฐสามารถประเมินเพื่อเตรียมงบประมาณที่ต้องใช้ได้

2.ด้านการบริหารจัดการ ส่วนมากจะเป็นองค์กรกลางหรือทำข้อตกลงกับผู้ลงทุนโดยตรงก็ได้ ส่วนใหญ่จะมีระยะเวลามากกว่า 1 ปีเนื่องจากต้องใช้เวลาในการพัฒนาหรือแก้ไขปัญหา 3.การประเมินผลที่ชัดเจน ซึ่งจะทำให้ SIP model แตกต่างจากเงินบริจาคทั่วไป การริเริ่ม SIP model ในประเทศไทย จึงต้องเริ่มจากการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ จัดตั้งโครงการ ดำเนินการ การประเมิน และการจ่ายผลตอบแทน

แม้ปัจจุบันยังมีกฎระเบียบที่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินการ อาทิ “การออกพันธบัตรโดยรัฐ” อาจไม่สามารถทำได้ ณ ขณะนี้เพราะไม่เข้าเงื่อนไขการเสริมสร้างความมั่นคงทางการเงิน ขณะที่ “การจัดตั้งกองทุน” ทำได้แต่ต้องออกกฎหมายที่ชัดเจนและมีการกำกับดูแล ส่วน “การใช้เงิน CSR ของภาคเอกชน” เพื่อลงทุนในโครงการความร่วมมือที่เน้นผลลัพธ์เพื่อสังคม ซึ่งปัจจุบันเป็นการนำมาลดหย่อนภาษีที่ผูกกับเงินให้เปล่า

ดังนั้นถ้าหากนำมาเป็นเงินตั้งต้นในการทำ SIP Model ก็จะไม่ใช่เงินให้เปล่าและไม่สามารถนำมาลดหย่อนภาษีได้ จึงอาจไม่จูงใจเอกชนเท่าไหร่ นอกจากนี้ “ยังไม่มีกฎหมายที่อนุญาตให้รัฐจ่ายเงินให้เอกชนในฐานะนักลงทุนซึ่งจะเป็นปัญหาตอนจ่ายเงินคืนเมื่อโครงการประสบผลสำเร็จ” ส่วนการใช้งบประมาณผูกพันข้ามปี ปัจจุบันทำได้ตามระเบียบการก่อหนี้ผูกพันข้ามปีงบประมาณ พ.ศ.2534 แต่ไม่ควรเกิน 5 ปี

อย่างไรก็ตาม หากเห็นประโยชน์และต้องการดำเนินโครงการ SIP Model จริงๆ กฎระเบียบเหล่านี้ก็สามารถแก้ไขได้ และหากจะผลักดันให้เกิดโครงการ SIP Model  สิ่งที่ทำได้เลยทันที คือ “รัฐบาลควรเป็นกลไกขับเคลื่อนหลัก” จัดตั้งเวทีที่เปิดกว้างสำหรับผู้เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐ เอกชน ประชาสังคม วิชาการ ให้เข้ามาแลกเปลี่ยนความเห็นและประสบการณ์ หน่วยงานของรัฐควรเริ่มจัดเก็บข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการให้บริการสังคมที่ตนเองรับผิดชอบ รวมถึงการวิเคราะห์ผลตอบแทนทางสังคม (SROI) ของโครงการที่ผ่านมา

ภาครัฐควรจัดให้มีการศึกษาความเป็นไปได้ในการดำเนินโครงการนำร่องในเชิงลึก ที่มีรายละเอียดที่พร้อมสำหรับการดำเนินโครงการต่อไป “โดยโครงการนำร่องควรเป็นโครงการขนาดเล็กที่มีกลุ่มเป้าหมายจำนวนไม่มาก” และสุดท้าย “เร่งประชาสัมพันธ์แนวคิดโครงการความร่วมมือที่เน้นผลลัพธ์เพื่อสังคม” แก่ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้อง เน้นการเปลี่ยนแนวคิดจากการบริจาคที่ไม่หวังผล เป็นการลงทุนเพื่อสังคมที่วัดผลได้

ในระยะยาว รัฐบาลควรมีการศึกษาเพื่อแก้ไขและเพิ่มเติมกฎระเบียบที่จะเอื้อให้เกิดโครงการความร่วมมือที่เน้นผลลัพธ์เพื่อสังคม เกิดการบูรณาการความร่วมมือจากทุกภาคส่วน มีการจัดตั้งองค์กรกลางที่จะเข้ามามีบทบาทเป็นกลไกขับเคลื่อนในระยะยาวเช่น Social Finance ซึ่งทำในหลายประเทศ โดยเป็นองค์กรที่มีตัวแทนจากภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม

โดยสรุป SIP Model สามารถทำได้ในประเทศไทย โดยอาจทำเป็นโครงการเล็กๆในระดับพื้นที่ และเมื่อเชื่อมโยงโครงการเล็กๆ ในระดับพื้นที่เข้าด้วยกันก็จะเห็นผลลัพธ์ในระดับประเทศไทยได้!!!

ดร.บุญวรา สุมะโน เจนพึ่งพร

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)

ดร.บุญวรา สุมะโน เจนพึ่งพร